Opinia Instytutu ZZP nt. „Krajowego Planu Działań w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych na lata 2017-2020”

gp-kwadrat-300x300b-kozekRażąco niska skala stosowania zapisów społecznych i środowiskowych w polskich zamówieniach publicznych stanowi istotny problem społeczny.

W opinii Instytutu Zrównoważonych Zamówień Publicznych przedstawiony do konsultacji przez Urząd Zamówień Publicznych KPD nie odzwierciedla skali tego problemu.

W polskim sektorze publicznym zasadą jest niestosowanie klauzul społecznych i środowiskowych przez zamawiających – ich wdrażanie jest raczej wyjątkiem niż regułą. Skala korzyści społecznych utraconych wskutek ich niestosowania jest olbrzymia. Stan taki utrzymuje się w Polsce od lat.

Panuje również powszechna zgoda co do tego, że zamówienia publiczne poprzez upowszechnienie się kryterium najniższej ceny przyczyniały się do pogłębienia licznych patologii, np. głodowych wynagrodzeń pracowników ochrony i utrzymania czystości.

1. Niedoszacowanie skali problemu i brak wizji rozwoju zrównoważonych zamówień

W latach 2012 – 2015 wartość udzielonych zamówień publicznych wahała się od 116 do 143 mld zł, stanowiąc przeszło 7% PKB. Mowa tu tylko o zamówieniach o dużej wartości. Według danych UZP poziom stosowania zielonych zamówień publicznych w roku 2015 wyniósł 11,4%, zaś społecznych – 4,08%.

To znacznie poniżej zakładanego w poprzednim KPD na rok 2016 zakresu ich stosowania, wynoszącego odpowiednio 20% i 10%. Wg KPD, Urzędowi Zamówień Publicznych udało się zidentyfikować ledwie 10 przykładów poprawnie zastosowanych zielonych zamówień i 15 przykładów zamówień społecznych (ss. 21-22 KPD). Osobną kwestią jest jakość stosowanych w Polsce klauzul, które na ogół mają symboliczny charakter, nie rozwiązując żadnych istotnych problemów społecznych i ekologicznych.

Żaden z 3 poprzednio opublikowanych KPD nie przyczynił się do istotnego wzrostu stosowania klauzul społecznych i środowiskowych. Obecnie proponowany dokument jest zgodny w założeniach z poprzednimi – obawiamy się, że może mieć równie nikłą co one skuteczność. Co ważne, nie zawiera on satysfakcjonującej ewaluacji skuteczności działań realizowanym w poprzednim okresie, obejmującym lata 2013-2016.

Stawia to pod znakiem zapytania proponowane w KPD cele do osiągnięcia na rok 2020, a więc wzrost odsetka zielonych i społecznych zamówień odpowiednio o 10 i 5% w stosunku do wartości osiągniętej w roku 2016.

W obu kategoriach zamiast stopniowego wzrostu (mimo podejmowanych przez UZP działań, takich jak popularyzacja dobrych praktyk, wydawanie publikacji czy organizacja szkoleń i konferencji) mamy do czynienia ze stagnacją. Wskaźniki z roku 2013 (odpowiednio 12,1 oraz 4,5%) są wyższe niż te z 2015.

Na tym tle deklarowane na lata 2017-2020 działania objęte KPD uważamy za niewystarczające.

Zamówienia publiczne stanowią jedno z kluczowych narzędzi, poprzez które polskie instytucje publiczne mogą wpływać na jakość życia, lokalne rynki oraz stan środowiska w Polsce i na świecie. Praktycznie każde zamówienie publiczne może posiadać dodatkowy walor społeczny i środowiskowy.

Dokument taki jak „Krajowy Plan Działań w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych na lata 2017-2020” powinien odzwierciedlać ten stan rzeczy, prezentując szeroką, ambitną i przy tym możliwą do zrealizowania wizję ich ewolucji w bardziej prospołeczną i proekologiczną stronę.  KPD w zaproponowanym kształcie takiej wizji nie oferuje.

2. Skromne cele, ograniczone działania

Nasze największe wątpliwości odnośnie proponowanego KPD budzą sformułowane w nim cele i wskaźniki ich osiągnięcia (ss. 36-42), wynikające z – w naszym przekonaniu – niepełnej diagnozy problemu.

Założenie wzrostu skali stosowania klauzul społecznych do 2020 roku o 5% i zielonych o 10% w stosunku do poziomu z 2016 roku jest zdecydowanie zbyt mało ambitnym celem. Będzie on naszym zdaniem zmarnowaniem potencjału wynikającego z wydatkowania środków unijnych z perspektywy 2014-2020.

Dokument zakłada, że niestosowanie klauzul społecznych i środowiskowych wynika z niskiej świadomości o niewiedzy zamawiających, zatem edukacja jest jedynym sposobem rozwiązania tego problemu. To naszym zdaniem uproszczona interpretacja tego złożonego problemu. UZP ogranicza się do roli popularyzatora wiedzy o ZZP – jedynymi przewidzianymi w KPD działaniami mającymi doprowadzić do upowszechnienia zielonych i odpowiedzialnych społecznie zamówień w Polsce jest organizowanie przez Urząd szkoleń i konferencji oraz działalność wydawnicza.

W ten sposób głównym wskaźnikiem realizacji KPD staje się liczba uczestników konferencji organizowanych przez UZP (Tab. 5, s. 35 KPD). Niezbędne jest przeredagowanie dokumentu w części odnoszącej się do celów i wskaźników, w tym zaproponowanie innych wskaźników realizacji.

Osiągnięcie planowanej liczby uczestników szkoleń może doprowadzić UZP w 2020 roku do wniosku, że KPD na lata 2017-2020 został w zrealizowany z sukcesem, choć poziom zamówień społecznych i środowiskowych niekoniecznie wzrósł. W tym tonie utrzymana jest ocena KPD na lata 2013-2016 (s. 24).

W naszej opinii, opartej na doświadczeniach organizowanych przez Instytut Zrównoważonych Zamówień Publicznych w ostatnich latach konferencji, okrągłych stołów, spotkań rzeczniczych i szkoleń, w których wzięło udział łącznie kilkuset zamawiających, wiedza i świadomość o istnieniu zrównoważonych zamówień publicznych i korzyściach z ich wdrażania jest w sektorze administracji publicznej stosunkowo wysoki.

Co prawda poziom tej wiedzy jest zróżnicowany, ale praktycznie nie spotyka się zamawiających którzy nie wiedzieliby o istnieniu możliwości ich stosowania oraz związanych z tym faktem korzyści. Edukacja zamawiających i instytucji kontrolnych jest istotnym, ale tylko jednym z kilku rodzajów działań koniecznych dla upowszechnienia zrównoważonych zamówień publicznych w Polsce. Z pewnością samoistnie nie doprowadzi do wzrostu skali ich stosowania.

Edukacja zamawiających musi być uzupełniona o wachlarz innego rodzaju działań, których KPD w obecnym kształcie w ogóle nie proponuje. Zauważalny jest brak działań innowacyjnych, nakierowanych na długofalowe myślenie o sposobach wykorzystywania zamówień publicznych dla realizacji ważnych celów społecznych i środowiskowych.

3. Ograniczony zasięg działań edukacyjnych

Nawet przy założeniu, że edukacja stanowi kluczowy czynnik prowadzący do wzrostu skali zrównoważonych zamówień publicznych ustalenie docelowego poziomu przedstawicieli instytucji zamawiających oraz instytucji kontrolnych (NIK, RIO), którzy wezmą udział w konferencjach poświęconych społecznym i zielonym zamówieniom publicznym na 1600 osób (400 rocznie) jest wyjątkowo nisko zawieszoną poprzeczką. Podobnie z liczbą pracowników instytucji zamawiających odpowiedzialnych za udzielanie zamówień publicznych w tych instytucjach, którzy mają zostać przeszkoleni (560 w każdej z tych kategorii, 140 rocznie).

To bardzo niskie wskaźniki na tle ok. 16 tysięcy publicznych instytucji zamawiających i 150 tysięcy ogłaszanych co roku zamówień. Przeszkolenie przedstawicieli 1% zamawiających nie doprowadzi do wzrostu zielonych zamówień sięgającego 10% (5% w wypadku społecznych).

Potencjał dotarcia z niezbędną wiedzą do osób zajmujących się przetargami jest znacznie większy niż założony przez UZP. Wymagałoby to jednak włączenia do działań Urzędu również innych organizacji – fundacji i stowarzyszeń, związków zawodowych, instytucji szkoleniowych itp. KPD nie powinien ograniczać się wyłącznie do działań Urzędu i powinien obejmować strategię współdziałania z otoczeniem społecznym na rzecz zwiększenia skali stosowania zrównoważonych zamówień publicznych.

4. Intensyfikacja dialogu społecznego i współpraca z innymi środowiskami

Działania przewidziane w Planie nie przewidują żadnej roli dla kluczowych w omawianym obszarze organów administracji publicznej, m.in. Ministerstw Rozwoju, Infrastruktury, Środowiska, Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Państwowej Inspekcji Pracy, Generalnego Inspektora Danych Osobowych czy Rzecznika Praw Obywatelskich.

Urząd Zamówień Publicznych przyjmuje jedynie perspektywę publicznych zamawiających, widząc siebie jako jedynego aktora aktywnego w obszarze zamówień publicznych w Polsce. Rozumiemy że zamawiający to główna grupa docelowa działań UZP – nie można jednak ignorować zaangażowania i potencjału innych grup społecznych, dla których stosowanie zrównoważonych zamówień jest istotne.

Działania przewidziane w KPD nie przewidują żadnej roli m.in. dla:

  • wykonawców zamówień, w tym podmiotów ekonomii społecznej i przedsiębiorstw społecznych;
  • partnerów społecznych, tj. organizacji pracodawców i związków zawodowych, w tym kluczowej instytucji dla dialogu społecznego w Polsce – Rady Dialogu Społecznego;
  • organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska, ochroną praw człowieka, odpowiedzialną konsumpcją czy społeczną odpowiedzialnością biznesu;
  • organizacji sektorowych, np. w służbie zdrowia czy środowisku samorządu terytorialnego;
  • reprezentacji środowisk defaworyzowanych na rynku pracy czy zagrożonych wykluczeniem, które zrównoważone zamówienia publiczne z definicji powinny wspierać (niepełnosprawni, bezrobotni, bezdomni, uchodźcy itd.);
  • ruchów miejskich, mediów i instytucji akademickich, edukujących przyszłych zamawiających (programy nauczania);

Nasze doświadczenia wskazują, że skuteczne wprowadzenie przez zamawiających zrównoważonych zamówień publicznych, czy to w obszarze społecznym czy ekologicznym, wymaga właściwej diagnozy problemu, wyboru odpowiednich narzędzi prawnych, a w dalszej kolejności nadzoru nad zamówieniem i ewaluacji zastosowanego rozwiązania. Nie jest to możliwe bez współpracy różnych aktorów społecznych, posiadających ekspertyzę w kwestiach polityki społecznej i środowiskowej. Samodzielne wpisanie przez zamawiającego tej czy innej klauzuli do zamówienia nie daje gwarancji jej skutecznego zastosowania.

Promowanie dobrych praktyk (nakierowane na długofalowe, a nie jednorazowe działania, uwzględniające myślenie systemowe, wdrażane m.in. przez samorządy w Warszawie i Brzezinach) powinno dostarczać specjalistyczną wiedzę, umożliwiającą ich wpisywanie w lokalne strategie rozwoju oraz dostosowanie do specyfiki poszczególnego typu instytucji.

Inne będą potrzeby uczelni wyższych, inne – samorządów, jeszcze inne zaś instytucji takich jak szkoły czy szpitale. Każda z nich musi dostrzegać korzyści ze stosowania zapisów społecznych i ekologicznych, takich jak poprawa wizerunku, sytuacji na lokalnym rynku pracy czy oszczędności wynikających ze stosowania bardziej efektywnego sprzętu elektronicznego.

Wszystkie wymienione wyżej środowiska realizowały w ostatnich latach finansowane ze środków publicznych projekty w obszarze zamówień publicznych, a ich doświadczenia należało uwzględnić już na etapie przygotowywania założeń do KPD. Często funkcjonują one w międzynarodowych sieciach organizacji branżowych – stanowią zatem cenne źródło wiedzy o innowacjach w zamówieniach publicznych. Będą realizowały również działania z obecnej perspektywy funduszy europejskich (m.in. PO WER) .

Systemowe działania na rzecz zrównoważonych zamówień publicznych realizowane są przez szereg organizacji, takich jak Instytut ZZP, Fundacja Kupuj Odpowiedzialnie, Instytut Spraw Obywatelskich INSPRO, NSZZ „Solidarność”, Federacja Przedsiębiorców Polskich czy PKPP Lewiatan.

Uważamy, że obowiązkiem UZP jest wspieranie środowisk, które z własnej inicjatywy i z wykorzystaniem samodzielnie pozyskanych środków angażują się w realizację inicjatyw mających na celu zwiększenie skali stosowania ZZP w Polsce (poprzez projekty monitoringowe i kampanie edukacyjne), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w KPD.

Współdziałanie różnych środowisk jest niezbędne dla odwrócenia negatywnych trendów rynkowych, które przez lata były efektem dominacji wśród publicznych zamawiających kryterium najniższej ceny.

Fundacja CentrumCSR.PL zwracała na wspomniane problemy uwagę m.in. w raporcie „Społeczna odpowiedzialność biznesu w polskich realiach. Teoria a praktyka” oraz wraz z NSZZ „Solidarność” w interwencji do ministra sprawiedliwości ws. niskich stawek godzinowych w przetargach sądowych.

Innym problemem, jaki pojawia się w trakcie realizowanych przez nas działań, jest brak systemowego wsparcia dla podmiotów ekonomii społecznej. Obawy zamawiających o to, że nie zrealizują one stawianych im wymagań skutkuje w braku rozwoju sektora, wspierającego m.in. integrację osób z niepełnosprawnościami oraz osób długotrwale oddalonych od rynku pracy.

5. Proaktywny Urząd Zamówień Publicznych

Pokazywanie praktycznych możliwości stosowania klauzul społecznych i środowiskowych powinno być priorytetem również na poziomie organizowanych przez UZP wydarzeń – np. ich przestrzennej dostępności dla osób z niepełnosprawnościami, wykorzystywaniem usług spółdzielni socjalnych w cateringu, korzystaniem z kawy i herbaty Fair Trade, kalkulowaniem śladu węglowego wydarzeń oraz podejmowania działań na jego zmniejszenia. Opinia publiczna oczekuje od UZP stosowania tego typu praktyk.

Równie ważne jest, by plan działań najważniejszej polskiej instytucji zajmującej się zamówieniami publicznymi odpowiadał na bieżące wyzwania z zakresu ich stosowania.

Jednym z nich jest niedawna opinia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, która w praktyce uniemożliwia wymagania od wykonawcy przedstawienia umów o prace osób zatrudnionych do realizacji zamówienia. Problem braku narzędzi nadzoru nad warunkami zatrudnienia pracowników wykonawców zamówienia pozostaje nierozwiązanym problemem, do którego KPD w ogóle się nie odnosi.

Przykład ten pokazuje, że UZP nie powinien jedynie prezentować aktualnego stanu prawnego, ale wypracowywać w porozumieniu z aktorami społecznymi własne rekomendacje (zarówno prób innych działań w obrębie istniejącego porządku prawnego, jak i zaleceń dotyczących jego zmian).

Na bazie naszego monitoringu przeszło 2.500 przetargów w 5 miastach – Warszawie, Krakowie, Katowicach, Wrocławiu i Poznaniu – realizowanego w okresie od października 2014 do marca 2016 – możemy odnotować nieinnowacyjny charakter stosowania klauzul społecznych i środowiskowych przez większość przebadanych instytucji publicznych.

Najczęściej spotykanym zapisem propracownicznym jest ten dotyczący wymogu zatrudniania na umowę o pracę (któremu w wyniku opinii GIODO grozi stanie się martwym zaleceniem), podczas gdy przetargi ograniczone zastosowano w dwóch wypadkach, a ocenę cyklu życia produktu – w żadnym.

Stawia to przez UZP zadanie promowania innowacyjności zamówień publicznych. Zamawiający muszą mieć narzędzia „spotkania się z rynkiem” – np. opracowania lokalnej mapy podmiotów ekonomii społecznej czy dialogu w sprawie ekologicznych produktów czyszczących.

Urząd powinien odnotowywać tego typu inicjatywy (również realizowane poza granicami Polski) i promować je wśród innych zamawiających. Powinien również zwiększać ich świadomość dotyczących nowych trendów, które wcześniej czy później znajdą swoje odzwierciedlenie w porządku prawnym Polski lub Unii Europejskiej (np. gospodarka cyrkularna).

Elementem innowacyjności powinna być również obecność tematyki globalnej odpowiedzialności (np. za warunki pracy w sektorze odzieżowych i elektronicznym, sprawiedliwy handel) czy współpracy międzynarodowej w duchu nowej Dyrektywy UE o zamówieniach publicznych.

Apelując o wspomniane powyżej zmiany w Krajowym Planie Działań deklarujemy wolę dzielenia się zdobytymi w kontakcie z zamawiającymi, wykonawcami oraz organizacjami społecznymi doświadczeniami.

Grzegorz Piskalski, Bartłomiej Kozek